财富时报：让“当官”充满诱惑

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　记者 相晓冬

　　从规范的角度看，应该完善官员的选拔任用机制，加强对官员的管理监督机制

　　让“当官”充满诱惑--专访中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长毛寿龙

　　本报记者 相晓冬 北京报道

　　《财富时报》：我们国家长期实行的是干部制度，尽管公务员制度也在一定范围内发挥作用，但传统干部制度依然还有很大的市场，这两种制度交织在一起，是否影响了“官场”对人才的诱惑力？

　　毛寿龙：这个问题要历史地看，在1993年正式施行公务员制度之前，中国实行的是干部制度。干部制度基本上是一种身份制度，也就是说整个社会分成两种人，一种是干部，处于治人者的位置；一种是群众，处于治于人者的位置，包括工人和农民。一个人一旦取得干部身份，就拥有了与这一身份相关的名誉、地位和福利待遇。

　　人员任命基本上实行委任制，单纯依靠行政手段任命干部，一旦任命，只要不犯严重错误，就终身享受干部待遇。选拔任用由少数领导决策，组织部门负责实施，带有很强的主观性和随意性，否则就是论资排辈。干部考核只有定性标准，缺乏定量化标准，重视政治标准，忽视业务考核。干部管理缺乏基本的法律规章制度。录用、考核、退休、工资福利、公务员权利与义务等方面，缺乏具体的管理制度。

　　干部外延广泛。它不仅包含国家机关除工勤人员之外的工作人员、国有企业除工人之外的工作人员，还包括政党、事业单位、人民团体等组织的工作人员，甚至还包括寺庙中的工作人员。这一制度状况适应计划经济时代经济、社会和政治高度一体化的需要，因为在计划经济条件下，政府与企业、政府与政党、政府与事业单位、政府与社会组织，实际上都处于一体化的状态，政府机关工作人员，与政党机关工作人员、企事业单位工作人员和人民团体等社会组织工作人员都是一回事，都是由国家任命、其工资由国家统一支付，都在为国家工作。

　　尽管现在已经进入市场经济时代，公务员制度也已经初步建立，但这些计划经济时代的残留却在一定范围内长期存在，影响着公务员制度的健康发展。

　　《财富时报》：现行公务员体制在实践中产生了一系列的问题，当前新的《公务员法》正在起草过程中，这一法律将为中国现代化的国家公务员制度提供基本的法律基础。新的《国家公务员法》应该考虑哪些问题呢

　　毛寿龙：首先要进一步建立健全公务员选拔任用和管理监督机制。

　　现在的《国家公务员暂行条例》确立了管理与监督制度，第86条规定，对不按编制限额、所需职位要求及规定资格条件进行国家公务员的录用、晋升、调入和转任的，宣布无效；对违反国家规定，变更国家公务员的工资、养老保险金及其他保险、福利待遇标准的，撤销其决定……

　　这些规定虽然很好，但是还不够，从内容上来看，还应该进一步建立用人失察失误责任追究制度。除此之外，还应该进一步规定立法机关、检察机关和司法机关的监督职能和监督程序。

　　第二个问题是进一步细化分类，完善干部激励机制。《国家公务员暂行条例》只是笼统地规定了国家公务员的级别，职务有12类，级别为15级。种类太少，级别数太少，上下级之间工资差距太小，鼓励高层公务员利用职务消费和各种工资外的福利制度来获得非正式的工资，这不利于激励从事不同工作的国家公务员。新的《国家公务员法》在把公务员分成领导类和非领导类，或者政务类和业务类的基础上，应该进一步把一般国家公务员分成行政类、专业技术类和行政执法类。现代化的国家机关其特征之一是，除了大量雇用传统的行政类工作人员之外，还将大量雇用具有专业知识和法律知识的专业人员，现代国家是典型的“专业人员国家”。对行政类人员、专业技术类人员和行政执法类人员实行分类管理，是公务员管理专业化的需要。

　　另外，《国家公务员暂行条例》规定的国家公务员级别只有15级，级别数太少，应该把级别数增加一倍左右，达到27-30级，以拉大不同级别之间公务员的工资差别。提高高级别公务员的工资，对相关的职务消费实行承包制，当成其福利待遇的组成部分，从而减少低工资导致的无限制增加职务消费的激励，有助于在制度上高薪养廉。

　　《财富时报》：《国家公务员暂行条例》规定，公务员有义务遵守宪法、法律和法规，并服从命令，遵守纪律，不得对抗上级决议和命令。但是，当上级决议和命令违反宪法、法律和法规时，公务员是遵守宪法、法律和法规，还是服从上级决议和命令呢？这一矛盾是否会影响到某些官员的工作心态，以至于萌生去意？

　　毛寿龙：这就是目前公务员制度一大缺憾。按道理来说，国家公务员首先应该遵守宪法、法律和法规，而应该拒绝服从违反宪法、法律和法规的上级决议和命令。但在操作上公务员很可能会选择后者，而放弃前者。因为选择前者而违反后者，行政处罚很可能很快就会降临，而相反的选择，则很可能不会有什么事情。《国家公务员暂行条例》对此没有进一步规定，更没有在程序上保障拒绝服从违反宪法、法律和法规的上级决议和命令的依法行政的公务员。

　　当然，把行政机关的违宪违法决议和命令的问题交给公务员来解决，在操作上有难度，在制度设计上也有难度，在根本上要通过完善国家立法和司法监督，建立违宪违法审查制度来解决。但《国家公务员法》至少可以在程序上规定公务员有权利审查上级决议和命令的合宪性、合法性和合理性，并提出自己的建议，而不仅仅只是针对具体工作提出批评和建议。

　　新 政

　　地方政府鼓励“官员下海”政策将被清理

　　自今年3月份以来，许多地方政府都以支持当地民营经济发展为由出台了鼓励干部“下海”的政策，许多政府官员也开始变的有点亦官亦商，一时成为社会舆论讨论的焦点。

　　例如，今年3月，吉林省榆树市允许1339名干部离开原工作岗位，在“保留身份、保留职务、保留待遇”的优厚条件下，“下海”经商。

　　7月份，湖南省也出台了民企人才政策，鼓励党政机关事业单位的工作人员投身民营经济。为给有志之士系上“安全带”，该省还规定，公务员到民营企业发展，如果今后还想回政府机关，只需将辞职费交给原单位即可。鼓励官员下海似乎成为支持地方民营经济发展的重要手段。

　　对此，著名经济学家茅于轼在接受记者采访时认为，一些地方政府出台政策，鼓励官员下海或者带薪下海是不对的，特别是带薪下海，是政府官员同时又到企业中任职拿工资奖金这很不合适，会扰乱正常的市场秩序，造成不正当竞争，这些本身不合理的政策下一步将被清理，鼓励“官员下海”不能以发展民营经济为借口。

　　清华大学公共管理学院公共政策研究专家彭宗超博士分析认为，这事实上更多地是对广大民营经济造成伤害和市场的不公平竞争，因为能够“拉到公务员一起经商的民营企业毕竟是少数，这部分企业因为有政府官员的介入，在掌握政府信息、把握政策精神、拥有政府关系方面自然胜人一筹，必然带来市场竞争的不公平。”

　　许多地方政府的不合理政策，再加上“官员下海”多发生在民营经济比较发达的地区，于是有人就将“官员下海”的风潮归咎于民营经济发发展。茅于轼则认为，这恰恰说明当地的经济发展了，人们就业可选择的机会也多了，不能说是民营经济惹的祸，这是不对的，只有穷困的地区人们才会争抢着去当公务员去当官。

　　他同时认为，支持民营企业发展不能以鼓励干部下海为手段，现在来说，政府应该支持那些有发展前途的有益社会的企业发展，而不应该分民营企业和国有企业，并且支持民营企业发展可以有多种方式，不一定非要让官员下海，让政府人员亦官亦商只会破坏市场的秩序和滋生腐败，地方政府完全可以制定各种优惠政策，支持企业和当地经济发展，比如税收等等。（袭祥德）

　　观 点

　　官员下海应做违约赔偿

　　当“官员下海”已经不可遏止，规范问题就成为重中之重。

　　茅于轼在接受记者采访时认为，“目前最重要的是做好监管和限制工作，在法律上就此问题做一些必要的限制，制定严格的程序，以防严重的人才流失和潜在的腐败。”

　　北京浩竹猎头中心首席执行经理王长江也主张，从政府角度应该做一定限制，类似于竞业禁止的条款，比如对一些官位比较高的官员下海，有必要规定他在离开之后，几年内不准做哪些业务或者不准进入哪一类的公司，这样可以避免许多人利用官场的资源谋私利，从而导致腐败。

　　据了解，中纪委就出台过有关规定，“县（处）级以上领导干部离职和退（离）休后三年内，不准接受原任职务管辖地区和业务范围内私营企业、外商投资企业和中介机构的聘任，不准个人从事或代理私营企业、外商投资企业与原任职务管辖业务相关的经商办企业活动。”只是范围没有扩大到辞职的“下海官员”。

　　曾有评论者提出，党政官员要辞职，必须经过严格的“审批”：一不能带走“国家机密”；二是要考虑如何淡化辞职者的政治身份；三则得看看你“干不干净”，对在任期间的行为和活动进行审查，否则就会有人带着大笔的不义之财去经商，去“洗黑钱”，合法地享用赃款。

　　另外还有评论认为，官员们从选择从政到辞职从商，固然是社会呈现多元化后，个人人生目标的重新选择，也是宪法所赋予的每个人选择职业的权利。但是，作为国家培养多年的干部，特别是一些关键岗位上的领导干部，为培养其成长，国家付出了巨大的代价，如果任其流失，对国家就是一种极大的损失。所以，针对官员辞职，也应建立相应的赔偿制度。毕竟，当初进机关做公务员，也是一种双向选择，可视为双方之间有契约存在，违约方理应做出相应的赔偿。就如现在政府对分流的公务员，就有补偿。公务员违约离职也应做相应的赔偿。

　　复旦大学社会学系教授胡守均在接受本报记者采访时也认为，规范“官员下海”，关键要有好的退出机制，来规范辞官下海现象。官员应该怎么退、退的时候应该如何进行审查、什么样的干部在几年之内不可以到什么企业任职，这些都是应该以很细则化的法律形式规定出来的，我们应该完善《国家公务员辞职辞退暂行规定》，严格按照法律规定办理辞职手续，做好官员的离任审计。(袭祥德)

　　提 示

　　警惕三种下海官员

　　一波未平，一波又起。始于去年的辞官下海热潮又在今年继续流行，似乎有愈演愈烈之势。这是继上个世纪90年代初出现的第一轮官员“下海经商热”后的第二轮“官员下海热”，有人如此总结。

　　总体上看，这一轮的官员下海热还是集中在在江苏、广东、浙江等沿海经济发达地区，譬如浙江11个地市都有官员“辞官下海”。在杭州，一家建筑领域的著名企业，已经有46名原处级以上干部在那里供职。

　　任何事物都存在两面性。不可否认，新一轮“下海”热对于促进非公有制经济的发展、消除官本位意识、精简机构、实现自身价值等方面均有积极意义。对于下海的官员们来说，作为一种个人选择，只要不违反法律和道德，应该得到尊重和支持。

　　但有关专家指出，在目前的社会条件下，官员下海也会在客观上产生各种负面影响。

　　一是“公共资源的个人化”。由于拥有公共权力，官员经过多年的公干，无论大小均会形成一定程度的人力资源网，且官员的头衔本身就是一种无形资产，职位越高，这种无形资产的价值越大。这两者构成了官员的公共资源。官员如在辞职后仍着意使用这些公共资源为所在公司和个人谋取利益，那么，这很难说不是腐败。

　　二是“洗钱”。有些“下海”官员在位时有意无意地利用权力谋取了“租金”，在反腐败斗争开展得越来越深入的今天，他们整日提心吊胆，惊魂不定，不敢消费手中的不义之财。左思右想，只好假借去民营企业工作之名，将过去暗中收受的“黑钱”洗白。

　　三是“权力兑付”。即官员们在“下海”之前已经用权力给足了老板们好处，只是慑于现有的党纪政纪法纪，没有将权钱交易及时兑现，但给自己铺好了路，一旦“下海”，就能兑付已经谈妥了的回报。这样做就很自然地规避了牢狱之灾。

　　针对第一种情况可以采取离任审计的办法。辞职也好，退休也罢，不管这个官员是出于什么原因离开公职，在离任审计完成之前，一律不予放行。如此做，可以不让有问题的官员逃之夭夭，也可以让没有问题的官员走得清清白白。让官员离任审计应成为法定程序，这是各界比较一致的看法。已经辞职的原东台市市长王小平就是在江苏省盐城市审计局进行审计调查之后辞职的。

　　二是不准从事相应领域工作。2000年12月，中纪委五次全会曾经对领导干部离职和离退休后的从业做出过规定，就是县处级以上领导干部三年内不准到原任职务管辖范围内的私营、外资企业等接受聘任和经商办企业。对于“下海”官员也应比照此条，规定不准从事相应领域工作的时间可以再相应延长一些，比如五年；同时，要通过完善法纪法规，对于违反规定接收这些官员的企业采取相应的惩罚措施。

　　三是加大刑事追诉的力度。对于“下海”的前官员，只要发现其在担任公职期间有任何贪污贿赂等犯罪行为，不管其现在是何种身份，只要未过追诉时效一律要以原先的公职人员身份追缴赃款，追究刑事责任。

资料来源：财富时报 2003年11月10日